Sin el prometido plan de espectro y sin los funcionarios que lo prometieron (renunciados o reubicados), y en medio de la negociación para “desjudicializar el sector”, el gobierno difundió mediante la resolución Enacom 798/2022 los pliegos de condiciones para la asignación de espectro para conectividad 4G a demanda, a la que sólo podrán acceder los tres licenciatarios que ya prestan servicio: Telecom Personal, Telefónica Movistar y América Móvil Claro.
En términos generales, la medida confirma expresamente todo lo actuado durante la administración Macri respecto del refarming de espectro que benefició a Nextel-Cablevisión (muy cuestionado en su momento por el kirchnerismo y el partido de la ley de medios cuando eran oposición) y también la asignación a demanda posterior, así como la devolución del excedente por sobre el CAP -o cantidad máxima de mhz que cada operador puede utilizar- hecha, en tramos, por Telecom tras su fusión con Cablevisión.
El espectro a distribuir en esta oportunidad es un remanente que no había sido asignado, a lo que se suma parte de lo devuelto por Telecom. En marzo pasado, Telecom Argentina devolvió el remanente de espectro por sobre el CAP que aún tenía en su poder tras la fusión. Lo hizo de manera gratuita aunque durante los años previos, Telecom-Cablevisión sostuvo que debía ser compensado por esa devolución dado que había pagado por el espectro excedente. El Estado, por su parte, siempre entendió que la devolución debía ser gratuita dado que las empresas no habían sido obligadas a fusionarse y sabían las consecuencias que esa operación podía tener.
El artículo 4.2.3 de los pliegos de bases y condiciones para la asignación a demanda exige una renuncia expresa -con forma de declaración jurada- a cuestionar judicialmente cualquiera de aquellos aspectos, refarming o asignación directa de 2017 (ese año, el Enacom -a cargo de Miguel de Godoy- asignó tres lotes de la banda de 2.5 GHz a Telefónica Movistar -30 Mhz-, Claro América Móvil -30 Mhz- y Telecom Argentina -40 Mhz-, este último fue devuelto en 2019 cuando se aprobó la fusión).
El canje de Telecom
Como el CAP de 140 Mhz (el tope de espectro que puede utilizar cada operador) no se modificó, Telecom (que ya está en ese tope) se hubiese quedado sin frecuencias adicionales en esta convocatoria. Pero esa cuestión quedó saldada en el artículo 12 del pliego, que establece una compensación por devolución pensada para que la mayor telco argentina pueda entregar frecuencias en la banda de 900 Mhz (que le quedaron del refarming de Nextel). En síntesis: si Telecom devuelve (o compensa, como sostiene el pliego) 20 megas de la banda de 900 Mhz, podría acceder a 20 Mhz en la banda de 2600 Mhz.
El camino del grupo Clarín y de su histórico socio mexicano David Martínez hacia las telecomunicaciones no fue fácil. Impedido regulatoriamente de desarrollar sus propios servicios (por el enfrentamiento con el kirchnerismo iniciado en 2009), Cablevisión no pudo avanzar en telefonía fija ni convertirse en cuarto operador móvil (el pliego de aquel llamado no le permitió presentarse). Por eso, en 2016 y como vía intermedia, compró la operación argentina de Nextel (que ofrecía movilidad pero con la tecnología trunk -radio-). Con esa compañía adquirió numerosas frecuencias y luego solicitó al Enacom su reatribución, cosa que ocurrió ese mismo año. Para entonces, esos pasos se debían solamente a la falta de acuerdo entre Martínez y Héctor Magnetto sobre la estructura de lo que ya se negociaba como nueva Telecom, fusionada con Cablevisión-Nextel. Martínez había completado la adquisición de Telecom también en 2016, en un proceso iniciado algunos años antes pero que también había enfrentado obstáculos políticos.
El proceso de refarming -también cuestionado en su momento por la competencia de Telecom-, incluía espectro de las bandas de 2600 Mhz y 900 Mhz. Esta última es una banda similar a la de 850, con la diferencia de que es posible utilizar tecnología 4G. Esas frecuencias eran originarias de Nextel (y éste a su vez las había adquirido de Portable, el teléfono inalámbrico que intentó vender Carlos Joost Newbery) y sólo están asignadas para algunas pocas ciudades.
Tras la fusión Telecom-Cablevisión, aprobada en 2018, la nueva empresa superaba el CAP por lo que el gobierno del presidente Mauricio Macri, al dar el visto bueno, le dio un plazo de dos años para devolver el excedente. Ese plazo finalizaba en 2020 y quedó abarcado por las postergaciones de la pandemia hasta marzo pasado cuando se efectivizó la devolución (aceptada por el Enacom en la Resolución 429/2022).
Siempre es complejo traducir al lenguaje común las cuestiones vinculadas al espectro radioeléctrico, que implica a la vez aspectos técnicos, económicos, políticos y de despliegue de servicios. Esto último es, en definitiva, lo más importante. Y los funcionarios y las empresas, no suelen contribuir a la claridad.
En ese sentido, la convocatoria incluye una novedad relevante en el artículo 6, que reorganiza atribuciones para que todo el espectro pueda usarse en modo FDD (Frecuency Divition Duplex) y no en TDD (Time Divition Duplex), dos técnicas distintas de modulación de frecuencias cuya elección tiene impactos económicos en la inversión y en la amortización de las infraestructuras instaladas. FDD tiene frecuencias de subida y frecuencias de bajada distintas mientras que TDD usa el mismo segmento de banda y allí adentro hace subida y bajada alternadas por rangos de tiempo. Es posible que, con los equipos disponibles, las telco puedan mejorar el servicio sumando frecuencias FDD sin necesidad de invertir porque podrían agregar capacidad a la infraestructura que ya tienen.
Dólares oficiales en pesos
El presidente del Ente Nacional de Comunicaciones (Enacom), Claudio Ambrosini, deberá completar el llamado a presentar ofertas en los próximos días, y el precio que se pague en total dependerá de los bloques de espectro que soliciten las operadoras. En cualquier caso, se estima que no se recaudará más de US$ 20 millones, y que los precios se podrán pagar en pesos al valor del tipo de cambio oficial.
Los valores establecidos son los mismos que los de la asignación directa de 2017: 0,0423 dólares por habitante de la localidad a la que se aspire. En este sentido, el gobierno mantiene el criterio de asignar espectro por localidad en lugar de hacerlo por región o directamente comprender todo el territorio (dado que las bandas se repartirán solamente entre tres operadores podría haberlo hecho). Según especialistas consultados para este artículo, los operadores no van a comprar donde no les convenga (haciendo lo que en la jerga se conoce como cherry picking ciudad por ciudad) y dejarán áreas sin utilizar. Haber cambiado el criterio hubiera permitido aprovechar mejor las bandas, dado que algunas podrían quedar ahora sin uso en área rurales comercialmente no apetecibles.
Los lotes que se armaron son de 10 Mhz para un total de 60 Mhz que podrían dividirse en tres de 20 Mhz (10+10, subida y bajada), uno para cada una de las celcos incumbentes.
El artículo 13.5 del pliego introduce el tema de las interferencias. En 2017, la administración Macri intentó resolver la cuestión mediante descuentos de precio en las bandas que estuviesen interferidas. Ahora, cinco años después, la incorporación de una cláusula de interferencia se parece a una garantía ofrecida a o solicitada por los operadores, que no confían en la higiene radioeléctrica del gobierno.
El gobierno podría haber tenido una mayor ambición en esta convocatoria para reorganizar mejor la banda y abandonar el criterio por localidad para evitar el desperdicio de espectro, entre otras cosas.
Esta asignación directa se produce sin plan de espectro (que el entonces vicejefe de Gabinete y responsable de Modernización Andrés Ibarra no terminó de firmar tras la derrota electoral en las PASO de agosto de 2019). Aquel trabajo quedó contenido en una guía de sugerencias que heredó y sobre el que venía pensando el ex subsecretario de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, Martín Olmos. En marzo pasado, mediante el decreto 123/2022, el gobierno cambió la estructura ministerial, eliminó la Subsetic y la reemplazó por la nueva Subsecretaría de Telecomunicaciones y Conectividad, que quedó bajo la órbita del vicejefe de gabinete, Jorge Neme. Olmos fue reemplazado en abril por Mateo Eduardo Gómez Ortega, ex coordinador de Tecnología y Sistemas de Radio y Televisión Argentina SE -cargo por el que intervino en el despliegue de la TV digital estatal desde sus comienzos, en 2010-, y director general de Tecnología y Sistemas del Ministerio de Cultura en 2014 y 2015.
Las tres operadoras fueron consultadas sobre esta asignación directa de espectro. América Móvil Claro no respondió la consulta; Telecom Personal se excusó de hacer comentarios pero extraoficialmente mostró conformidad con lo resuelto; y Telefónica Movistar sostuvo: “Esta convocatoria sin duda va a ayudar a que los prestadores queden debidamente equiparados competitivamente en cuanto a las frecuencias de 4G. Permitirá un mejor ordenamiento de la frecuencia de 2600 que ayudará a que el servicio al cliente sea superador. Equiparar a los prestadores en tenencia de espectro es una medida que vemos muy positiva”
La magnitud del atraso en 5G
Las bandas que Enacom identificó como aptas para 5G ya estaban contenidas en aquel documento que dejó el anterior gobierno (elaborado por el entonces secretario TIC Héctor Huici y su equipo), centralmente la banda de 3.5, que es la que se terminó usando toda la región. Esa identificación tuvo forma de una resolución (2199/2021) sin mayor relevancia jurídica dado que no atribuye, no reatribuye, no recanaliza ni migra servicios. Sólo identifica.
Nadie quiere hablar de 5G en Argentina, las empresas porque aún no terminaron de amortizar 4G y no ven clima de negocios para la generación siguiente, y el gobierno porque tiene muchísima tarea pendiente (sin contar la estabilización del descalabro macroeconómico). El cronograma de despliegue de 4G, previsto en la licitación de 2014 -que organizó y gestionó La Cámpora, representada por Norberto Berner- quedó enrarecido por la judicialización de la banda de 700, que estaba siendo usada entre otros por Telecentro, la empresa de Alberto Pierri. Una vez resuelto ese litigio, que demandó casi cinco años, se estableció una fecha cierta mediante la resolución 528/2018 del aún Ministerio de Modernización. Hoy no hay información cierta de en qué estado está ese despliegue. En términos generales, el cuarto gobierno kirchnerista produjo un fuerte retroceso en la transparencia del Estado, y el Enacom no fue la excepción.
La banda de 3.5, la más relevante para 5G, está ocupada con servicios (acceso fijo inalámbrico y conectividad local) que habría que migrar. Hoy, los tres operadores ya tienen espectro en esa banda, pero también está en manos de otros jugadores grandes del mercado, como Datco (el servicio de la ex Velocom) y DirecTV (sobre la que esa empresa ofrece conectividad en Córdoba y Mendoza). Allí se asoma una discusión de negocios pero también política porque para liberar o reorganizar esa banda habrá que tener conversaciones en una mesa de varios pesos pesados. Lo bueno: ya hay experiencias que sirven de modelo, para lo exitoso y para lo no tanto, como Chile.
La Argentina también podría impulsar el desarrollo del 5G en las bandas bajas, como la de 600 Mhz, como hicieron otros países de territorio extenso, como Estados Unidos, Canadá y México, club al que podría sumarse Brasil. Allí el tema central es que en esas bandas están ahora los canales de televisión, lo cual implicaría una extraordinaria reorganización de la TV, cuyo apagón analógico no se produjo aún en Argentina mientras la TDT, en la que se invirtieron decenas de miles de millones de dólares, aún no terminó de consolidarse (y tal vez no lo haga nunca).
También allí hay modelos a estudiar, como las subastas inversas que hizo la FCC en Estados Unidos, donde el organismo regulador preguntó a los titulares de espectro (los canales de TV) cuánto dinero pedían para devolverlo, lo compraba y luego lo subastaba a los operadores tomando como valor base el precio previamente pagado. Con esa modalidad ya habría recuperado casi todas las frecuencias.
En la resolución del Enacom de diciembre, se identificaron las bandas de 1500 Mhz: 1427-1518 Mhz; AWS-3: 1770-1780 Mhz / 2170-2200 Mhz; 2300 Mhz: 2300-2400 Mhz; 3500 Mhz: 3300-3600 Mhz; 26 Ghz: 24,25-25,75 Ghz; 38 Ghz: 37-43,5 Ghz. En las de 26 Ghz (milimétricas), 2300 Mhz y la de 1400 Mhz hay margen para trabajar en la reatribución, recanalización (pasar de canales más chicos a más grandes, de 20 a 100 megas por ejemplo, y de FDD a TDD) y en una reorganización general del espectro sobre el que podría desarrollarse 5G en el país.
En su debut público ante el sector, el vicejefe de gabinete Neme -a cargo de la política de telecomunicaciones del gobierno-, había dicho en enero pasado que «no hay fecha» para una licitación de espectro para 5G. No mintió.
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