La Argentina necesitará 40.000 sitios para 5G hacia 2030 ¿lo permitirán los municipios?

No es sorpresa para nadie decir que mucho de la vida moderna pasa por el móvil y los números de tráfico lo dicen todo. Según el Ericsson Mobility Report un teléfono inteligente latinoamericano consumía en promedio 3.1 Gb por mes en 2018, y llegará a 18 Gb por mes en 2024 [1]. Si a esto le sumamos los incipientes usos industriales y de Internet de las Cosas que estamos empezando a ver, y que van a verse propulsados especialmente con el despliegue de redes 5G, tendremos un panorama desde la demanda bastante desafiante para acompañar en términos de infraestructura y, por supuesto, de inversiones.

Es particularmente interesante ver qué pasó con el crecimiento de radiobases 4G que reporta el Ente Nacional de Comunicaciones (Enacom) desde 2015: crecieron de manera acumulada compuesta al 102% incorporando entre 5000 y 6000 radiobases por año llegando en 2018 a un total de 38.779 (23.572 de 4G). El fuerte salto de crecimiento en los primeros años seguidos de la licitación de 2014 claramente indica que el retraso tecnológico y los problemas de calidad de servicio de entonces se explicaban por la falta regulatoria de no licitar espectro. En cuanto eso sucedió, además de recaudar 1720 millones de dólares, crecieron la inversión, el despliegue y se ofrecieron nuevos servicios.

Pero el foco de esta nota no es el espectro sino entender y proyectar como podrían crecer las necesidades de infraestructura de servicios móviles y qué barreras pueden encontrar en el camino. Se ha dicho muchas veces que para lograr una densificación básica del 5G y que su eje de Internet de las Cosas masivo pueda tener un impacto transformador e impulsor de la industria 4.0 será necesario desarrollar un nuevo y completo enfoque institucional que permita abordarlo.

No se sabe precisamente el número de sitios que tiene Argentina pero se los estima en alrededor de 20.000. El número de radiobases (BTS, en ingles) no necesariamente implica un numero proporcional de sitios, ya que puede haber varias radiobases (2G, 3G y/o 4G) por sitio y también compartición entre las operadoras (se estima actualmente se comparte en alrededor del 25% de los sitios)[2]. En una radiobase puede haber muchas celdas. Básicamente una por sector (puede haber 3 o 6 sectores de una misma tecnología) y de ellas una por cada frecuencia (700, 850, 1900, AWS, 2600).

Para hacer una “proyección educada” del crecimiento de sitios en el país, a continuación ensayo algunos supuestos que pueden brindar elementos para estimar un futuro posible:

1. 4G mantiene esa trayectoria de crecimiento decreciente y continúa siendo la base de los servicios, con 2G/3G básicamente manteniéndose o decreciendo suavemente a muy bajo ritmo.
2. 5G podría comenzar a desplegarse tímidamente a partir de 2020 utilizando la banda de 3.5 GHz vía refarming, canje, reasignación o un nuevo concurso.
3. Se empiezan a utilizar bandas milimétricas, muy probablemente 28 GHz alineados a los servicios y equipamiento que aparezcan en Estados Unidos hacia 2022.
4. Un objetivo conservador de mínima que para 2025 es que se cubran con servicios 5G los puntos más densos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Córdoba y Rosario y para 2030 se cubran las zonas densas de las 15 principales ciudades en términos población[3]. Esto implica un alto despliegue de celdas pequeñas las cuales podemos estimar en 225 por km² en esos puntos densamente poblados[4] y de 10 por cada macrocelda[5].

El ejercicio nos muestra que hacia 2030 Argentina podría tener o necesitar por lo menos 83.000 radiobases adicionales a los que existían a fines de 2018, esto es 3.1 veces el parque actual, las cuales 37.456 serian celdas pequeñas. Hay que recordar que en estas estimaciones sólo se están considerando las zonas urbanas y el patrón de despliegue de las operadoras móviles tradicionales. A esto habrá que agregar más adelante lo que hagan los distintos jugadores de nicho en los verticales desplegando sus propias redes.

Las celdas pequeñas son distintas de las antenas tradicionales o macroceldas porque son mucho más pequeñas, no se instalan necesariamente en los techos o torres específicas sino más bien al costado de edificios, en postes o infraestructura de calle, en áreas de alto densidad de usuarios como shoppings, estadios, estaciones de tren, o atracciones turísticas. Su capacidad generalmente será limitada a un par de frecuencias y soportarán un número menor de operadores que una macrocelda.

Hasta el momento, el crecimiento de instalación de estas celdas pequeñas se ha enfrentado con las típicas restricciones para obtener permisos, las cuales se incrementan si tenemos en cuenta que generalmente van a tener que usar espacios públicos administrados por autoridades locales y que la costumbre de los tenedores, hasta el momento, puede exigir un pago de servidumbre o alquiler similar a las antenas tradicionales. Para que nos demos una idea de las inversiones que esto significa, el valor de una de estas celdas pequeñas puede ir entre 5000 y 12.000 dólares, sin embargo, el costo del equipo sólo va a ser una parte muy menor respecto del costo total que va a implicar conseguir, mantener, dar conectividad y proveer energía y backhaul a los nuevos sitios para esas antenas. Las celdas pequeñas, de menor valor relativo y capacidad de explotación, van a ser fundamentales para promover innovación en Internet de las Cosas masivo y desarrollar nuevos servicios [6]. Si su implementación va a requerir de permisos que tarden dos años como a veces sucede con los sitios tradicionales en algunas ciudades, no habrá caso de negocio que resista, por mas que se puedan crear empresas en un día.

Este ejercicio realizado nos indicaría que se necesitarían por lo menos 40.000 sitios nuevos para 2030 lo que representa aproximadamente tres veces los existentes hoy (pasando de aproximadamente 20.000 a 60.000). Esto puede sostenerse a partir de que las celdas pequeñas no servirían si están ubicadas en los sitios actuales. Por eso, mas allá de que se puedan lograrse algunas soluciones optimizando sitios actuales e incluso compartiendo infraestructura, para 2030 se necesitarían al menos 37.456 sitios para estas nuevas celdas. Sin este mínimo, no será posible tener una experiencia aceptable de 5G, en particular un uso de Internet de las Cosas masivo y los servicios futuros de alta confiabilidad y baja latencia, el cual es uno de los atractivos y beneficios que puede traernos ese salto tecnológico.

¿Cómo serían estas estimaciones, por ejemplo, para las dos principales ciudades argentinas? Una cobertura aceptable de la ciudad de Buenos Aires para 2025 significaría 2.7 veces el parque actual llegando a 8.410 radiobases adicionales (5.386 celdas pequeñas) y para Córdoba para la misma fecha sería 2.2 veces el parque actual, es decir 4.937 radiobases adicionales (2.694 celdas pequeñas).

¿Quién le pone el cascabel a los municipios?

A principios de julio de 2019 la Corte Suprema de Justicia argentina dictaminó la inconstitucionalidad de una ordenanza dictada en 2010 por la Municipalidad de General Güemes (Provincia de Salta) que disponía el traslado de antenas de telefonía celular, en razón que la decisión municipal interfería la competencia regulatoria federal. Esto expuso una vez más uno de los grandes problemas que enfrenta el despliegue de redes a nivel global, y que se exacerba aún más en los países federales como Argentina. La pregunta principal que se desprende de este hecho es si esta resolución realmente va a poder sentar jurisprudencia para abrir un camino que permita sortear las inherentes barreras municipales al despliegue de infraestructura.

Los municipios tienen autonomía garantizada por la Constitución Nacional para dar permisos de instalación de antenas y derechos de vía, y por esto, pueden llegar a interferir con la provisión de servicios de telecomunicaciones/Internet que es de competencia federal. Históricamente, la regulación local se había impuesto sobre lo federal, tornando la obtención de permisos municipales en un proceso restrictivo, poco transparente, burocrático, infundado de acuerdo con la ciencia y hasta contradictorio a lo establecido por las autoridades especialistas y competentes. Hasta el momento los municipios ejercían su potestad aplicando sus propias interpretaciones sobre el tema de radiaciones no ionizantes, fijaban sus propias consideraciones de distancias mínimas y alturas, uso de espacios públicos, y hasta cómo debía medirse el impacto ambiental. Incluso en la fijación de tasas e impuestos, que a veces tornaban algunas inversiones en inviables. Esto ha hecho que existieran tantas legislaciones como municipios para regular elementos que son bastante estándares y comunes que no requerirían interpretaciones sui generis.

Este problema es bien conocido a nivel latinoamericano y Argentina en ese sentido no tiene ninguna particularidad especial. Hay casos extremos de ciudades altamente restrictivas al despliegue de infraestructura como San Pablo en Brasil, donde recientemente se registraban 700 pedidos de instalación de antenas no resueltos y se acumulaban dos años sin nuevas autorizaciones[7]. Los gobiernos nacionales de la región, con frecuencia, se han sentido con las manos atadas para realizar sus planes de conectividad, despliegue de nuevas tecnologías o mejora de la calidad de servicio. Los municipios han sido quienes, muchas veces, han jugado en contra con una mirada muy circunscripta a intereses particulares sobre el bien general. Hay obviamente excepciones interesantes en Argentina como es el caso de la ciudad de Mendoza, donde se fijan tiempos de 24 a 48 horas para responder administrativamente la solicitud de permisos, o la ciudad de Córdoba que recientemente habilitó la instalación de microantenas y flexibilizado y eliminado restricciones técnicas.

Algunas de las soluciones propuestas a nivel regional

En los últimos años, en toda la región latinoamericana hubo numerosos esfuerzos desde el regulador sectorial o los hacedores de política pública a nivel nacional para reducir las barreras administrativas y técnicas principalmente tratando de armonizar las regulaciones y mejorar la transparencia. También se lanzaron campañas de educación y generación de incentivos positivos por ejemplo promoviendo los «municipios amigables». Las regulaciones mas audaces fueron las que juegan al borde de la inconstitucionalidad como es el caso de la Ley de Antenas de Perú [8] que promueve el principio de “silencio administrativo positivo” la cual ha sido bastante disputada [9], pero se mantiene vigente y le ha permitido a ese país crecer significativamente en la instalación de antenas.

La concientización y abordaje conjunto del problema fue clave, tanto por parte del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, del organismo técnico especializado Osiptel y de la propia industria vía su cámara Asociación para el Fomento de la Infraestructura Nacional (AFIN). Es así como Perú pudo pasar desde una posición desventajosa que tenía en 2012 con alrededor de 5.000 antenas a multiplicarse por cuatro y llegar a 21.000 a fines de 2018. El regulador, Osipitel, estima que el país todavía necesita de 3000 millones de dólares de inversión para cubrir el 42% del territorio todavía no cubierto lo que significa unos 15.524 sitios mas para 2022 [10].

La solución deseable sería la recomendada por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) [11] de implementación de ventanillas únicas a nivel nacional, la facilitación expedita para el uso de edificios federales y simplificación para la instalación de celdas pequeñas [12]. Esto, sumado a un marco normativo que incentive la compartición de la infraestructura pasiva (y mas adelante activa entre las operadoras) y nuevos jugadores de manera que se logren reducciones de costos e inversiones eficientes es el norte hacia donde hay que ir (el cual ha trabajado la SeTIC[13]).

Algunas iniciativas para reducir barreras al despliegue en América Latina

Iniciativa	Países	Características
Leyes de antenas/infraestructura	Brasil, Perú	Promueven el principio de “silencio administrativo positivo” y la acción ex post del municipio para rechazar un permiso si no se cumple alguna normativa.
Planes nacionales de infraestructura, conectividad	Argentina, Brasil Colombia, Costa Rica	Planes Nacionales desde el Poder Ejecutivo enfocados en reducir barreras, promover el despliegue de fibra (redes dorsales y dentro de edificios) y fijar reglas para que los municipios habiliten nueva infraestructura[14]. Han sido difíciles de ejecutar la obligatoriedad a nivel local
Ventanilla Única	Argentina Colombia,	En Colombia se ofrece un seguimiento del trámite online pero solo algunos municipios reportan información consistente. En Argentina se ha dictaminado, pero no implementado.
Facilitación de uso de edificios federales	Argentina Chile, Costa Rica, Brasil, México	Regular el uso de edificios o tierras públicas de propiedad del Estado Nacional (Argentina, México) o de empresas estatales y/o privadas proveedoras de servicios públicos (techos, ductos, postes) si es técnicamente posible (Colombia, Chile).
Ranking de ciudades amigables	Argentina, Brasil, Perú	Clasificar (por ejemplo, OSIPTEL de Perú)[15], premiar y/o promover las buenas practicas de algunas ciudades “Ciudades Amigables” de ENACOM/Argentina[16].
Códigos de buenas practicas	Argentina, Colombia	Proveer una ordenanza modelo de adopción voluntaria que armonice las normativas locales. Se ha enfrentado con la falta de incentivos de los municipios para adherirse.
Campañas de educación sobre antenas y radiaciones	Argentina Bolivia Colombia, Perú	Lideradas a veces por las cámaras del sector privado como “Mas Antenas, Mejor Comunicación” en Perú[17] o en conjunto con el Ministerio como en Colombia[18], o por el regulador, como “Antenas Amigables” en Argentina o los propios operadores móviles.
Mapas de niveles de radiación	Argentina Colombia,	Los mapas reflejando las mediciones realizadas por el regulador se hallan disponibles, pero son poco consultados. Las mediciones continuas se han propuesto e incluso estandarizado, pero son costosas, poco consultadas en la práctica y no se han implementado[19].

Fuente: elaboración propia

Como puede verse en la tabla anterior, Argentina ha explorado casi todas las alternativas conocidas para abordar el problema, excepto quizás las de crear una nueva legislación por las inherentes dificultades que ha tenido esta administración para pasar sus leyes por el Congreso de la Nación. Más allá de estos ponderables esfuerzos de las autoridades del sector, al igual que ocurrió con otros países de la región, en la práctica los resultados han sido dispares en todos los casos y nada ha probado ser 100% efectivo para alinear a los municipios o dueños de edificios federales. Similar al caso de México, que fuera pionero en promover el uso de edificios federales, la implementación del decreto 798/2016 se trabó con la Agencia de Administración de Bienes del Estado (AABE) ya que la reglamentación, tasación y trámite no ha sido expedito, barato ni simple.

Finalmente, la implementación de una ventanilla única, promovida por la Agencia Argentina de de Inversiones y Comercio Exterior (Resolución 423/219)[20] resulta hoy una incógnita de cómo puede ser llevado a la práctica por el Enacom teniendo en cuenta todos los antecedentes y dificultades estructurales que todavía persisten.

Nuevos modelos de infraestructura digital, nuevos paradigmas para el despliegue

El crecimiento del acceso y uso de Internet y la implementación de nuevas tecnologías van a ser claves para la transformación digital de la industria, la innovación, la creación de nuevas empresas, servicios y empleos que van a permitir dar un salto de productividad en todos los países.

El despliegue servicios 5G será acompañado con nuevos modelos de provisión de servicios e infraestructura y nuevos jugadores que quizás todavía no dimensionamos completamente. El modelo de operadores integrados verticalmente operando infraestructura y mirando un sólo regulador está prácticamente acabado en el mediano plazo.

Motivados por el crecimiento del tráfico en las redes, el ímpetu de las ciudades mas ricas que invierten en Internet de las cosas o el marketing de llegar primero, vamos a transitar -tarde o temprano- en una nueva era de densificación de redes masiva de larga escala.

En un interesante trabajo de William Webb [21], en el cual colaboré, se observa la magnitud del problema del despliegue y los desafíos que se enfrentan a nivel global [22] y se señala que se van a requerir de 3 a 10 veces más radiobases urbanas en países desarrollados. Nuestras cautelosas y conservadoras estimaciones para países en desarrollo de América Latina nos dan de 3 a 5 veces más, y como vimos anteriormente, llegamos a 3.1 veces para Argentina. En el extremo de la carrera por 5G podemos ver que China, de acuerdo con Deloitte [23], agregó 406 sitios por día en 2017 y hoy llegó a triplicar la densidad de sitios por población respecto de Estados Unidos, que llega a 4.7 sitios cada 10.000 habitantes. América Latina, según Webb, tiene una densidad de 3 sitios cada 10.000 habitantes.

Algunos signos de esos nuevos modelos se ven en el crecimiento en presencia y visibilidad de las empresas de torres o la discusión de la posibilidad de que aparezcan microoperadores. Aquí también hemos visto esfuerzos tempranos desde la agencia de inversiones para promover los tenedores neutrales de activos, que sin duda va a estimular usos más eficientes y una mejor explotación y administración de los sitios.

En ese sentido, y siguiendo la evolución de ese creciente negocio [24], se han movido también Telefónica y América Móvil, con el spin off de Telxius y Telesites respectivamente. Telxius en Argentina administra alrededor de 320 sitios en 50 municipios, que representa una pequeña parte del total que tiene Telefónica en el país. Para el caso de las celdas pequeñas, los acuerdos para utilizar la infraestructura local existente en la calle de compañías de servicios públicos y de los propios municipios, van a ser fundamentales para poder proveer servicios de última generación en zonas densamente pobladas y también en las zonas suburbanas. La cooperación y coordinación va a ser algo que tendrá que ser altamente valorado y probablemente premiado.

Mas allá de todos los esfuerzos y la conciencia que existe en todo el sector a nivel nacional, es claro que el problema está cuando se sale del ámbito de competencia de los reguladores sectoriales, quienes ven sus esfuerzos obstaculizados y frustrados. Este hecho indica que hace falta un real empoderamiento de arriba hacia abajo para quienes llevan esta agenda a nivel nacional para poder “disciplinar” a los otros actores nacionales verticales y subnacionales. Este mandato tiene que ser claro, unívoco e institucionalizado, para que le permita a las autoridades actuar de manera políticamente efectiva y transversal, o quizás hasta ejecutar una “jugada maestra”. La Secretaria de Gobierno de Modernización, antes ministerio, pareciera tener ese mandato. Sin embargo, todavía falta mucho más conciencia del tema en la cima del Poder Ejecutivo para mover el elefante que tiene enfrente y de este modo hacer que el país tenga una infraestructura acorde para su desarrollo.

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Sebastián M. Cabello es experto independiente en políticas digitales. El autor agradece  los comentarios y datos provistos por Marina Rosso Silverino, Sergio Comin, Celedonio Von Wuthenau, Rodrigo Jimenez Castellanos, Pablo Octavio Baudry, Héctor Mario Carril, Agustín Garzón, Martin Wessel y Alejandro Adamowicz, así como el trabajo de investigación y modelización de Facundo Rattel

 

[1] Ericsson Mobility Report June 2019, crecimiento acumulado anual compuesto 34% (CAGR)

[2] Normalmente es una BBU o banda base abajo que controla varios RRU o equipos de radio en la parte más alta del sitio.

[3] Top 15 ciudades consideradas: Córdoba, Rosario; La Plata; Mar del Plata, S.M. de Tucumán, Salta, Santa Fe, Corrientes, Pilar, Bahía Blanca, Resistencia, Posadas, S. S. de Jujuy y S. del Estero.

[4] Véase COMMSCOPE: “Powering the future of small cells and beyond” donde se estima entre 100 y 350 small cells por km2 para áreas densamente pobladas.

[5] Véase Small Cell Forum y 5G Americas report: “Small Cell sitting Challenges and Recommendations”, August 2018 donde se estima entre 10 y 30 celdas pequeñas por cada macrocelda.

[6] Véase por ejemplo el Small Cell Status Report de Diciembre de 2018 para tener proyecciones de crecimiento.

[7] Véase: http://www.telesintese.com.br/entidades-pressionam-por-volta-de-licenciamento-de-antenas-em-sp/

[8] Ley 30228 de 2015 (que modificaba la ley 29022 de 2007)

[9] Véase: https://elcomercio.pe/lima/mtc-antenas-telefonia-autoriza-polemicas-instalaciones-noticia-534415

[10] Véase nota de prensa del MTC: “Al cierre de 2018 en Perú hay mas de 20.989 antenas de Telefonía Móvil” 7 de diciembre de 2018.

[11] Vease OCDE/BID (2016) “Políticas de Banda Ancha en ALC. Un Manual para la economía Digital”

[12] Un detalle exhaustivo de todas las barreras y recomendaciones posibles clasificadas en administrativas, técnicas, de salud y medioambientales puede verse en el reporte CAF (2017) “Expansión de la Banda Ancha Móvil” realizado por Analysys Mason.

[13] Véase Decreto 1060/2017 del 20 de diciembre de 2017 que busca el acceso múltiple o compartido de infraestructuras pasivas a título oneroso.

[14] El Plan Nacional de Desarrollo de 2014–2018 de Colombia, obliga a que los municipios identifiquen las barreras para la implementación de infraestructura y adopten medidas para eliminarlas. En 2015, el ministerio de TIC y la oficina del fiscal general emitieron un memorando conjunto para recordar a los municipios de sus obligaciones legales de cumplir con la ley sobre el Plan Nacional de Desarrollo de 2014–2018.

[15] Ver por ejemplo “Ranking de Calidad Distrital” de OSIPTEL, Perú. En Brasil el ranking lo construye una consultora privada Teleco “Ranking da Cidades Amigas da Internet”

[16] Ver campaña de ENACOM: https://www.enacom.gob.ar/antenasamigables

[17] Campaña de AFIN “Mas Antenas, Mejor Comunicación”, el gobierno también hizo u propia campaña con talleres de sensibilización “Antenas buena onda”

[18] La campaña de ASOMOVIL: “Mas Antenas, Mas Progreso” contó con el apoyo del MinTIC.

[19] Las mediciones continuas se han promovido fuertemente desde Argentina con un proyecto piloto que permitió desarrollar un estándar UIT K83 y se han implementado parcialmente particularmente en Brasil, El Salvador y Colombia.

[20] El Decreto 798/2018 y la resolución de la Secretaría de Gobierno de Modernización 423/2019 dictada el 29 de Marzo de 2019 determinaba que el ENACOM implementaría dentro de los 30 días, el Sistema de Ventanilla Única para la Instalación de Estructuras Soporte de Antenas, para la prestación del Servicio de Comunicaciones Móviles (SCM), conforme lo previsto en el Decreto 997/2018.

[21] Veáse los dos reportes de Dr. William Webb: “Are we risking a Mobile Connectivity Crisis”, Junio 2019 elaborados para Ericsson.

[22] Véase tambien SCF 195: Small Cell Sitting Challenges and Recommendations report.

[23] Véase Deloitte: 5G the chance to lead for a decade. Allí se indica que China Tower es el proveedor del 96% de los sitios que sirven a los operadores chinos. Ha invertido USD 17.7 mil millones y sumado mas de 350,000 sitios desde 2015. En total posee alrededor de 1.9 millones de sitios, lo cual deja flaco a EEUU. que posee aproximadamente 200.000.

[24] TowerXChange en su Americas Dossier 2018 estima el negocio actual de las torres en unos USD300 mil millones a nivel global: esto va en linea con las visiones del mercado, véase CNN “The real 5G winners: Tower Companies” Feb 26, 2019.