José Magioncalda: «En la pauta oficial, el sello del gobernante, eso de «gestión fulano» y otras narrativas personalistas, son ilegales»

José Magioncalda es un abogado argentino especializado en Derecho Administrativo, egresado del Colegio Nacional de Buenos Aires y titulado en Abogacía por la Universidad de Buenos Aires (UBA), con orientación en temas de función pública, ética y transparencia.

Se desempeña profesionalmente desde 1996, ejerciendo la abogacía de forma independiente y como responsable del equipo legal de la Fundación Apolo, una organización que promueve la calidad institucional y la lucha contra la corrupción. Ha sido presidente de la asociación civil Ciudadanos Libres por la Calidad Institucional y participó ad honorem en el Consejo Asesor para el seguimiento del Plan Nacional Anticorrupción.

Magioncalda también fue asesor legal en el Ministerio de Cultura del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y asambleísta en el Colegio Público de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires (CPACF).

Es autor del libro Publicidad Oficial en Argentina: entre el deber de informar y la tentación proselitista (2021), en el que aborda el uso, límites y función de la publicidad estatal en el país.

En abril de 2024 estuvo en el ciclo de entrevistas Conversaciones Convergentes, que se pueden ver en el canal de YouTube de Convercom.info

-¿De qué hablamos cuando hablamos de publicidad oficial y desde cuándo existe tal cosa?

-La publicidad oficial, ante todo, es un deber del Estado de dar a conocer los resultados de sus políticas, lo que están haciendo con lo que los contribuyentes aportan con los impuestos. Esto de dar a conocer, en el libro lo ponemos como un símbolo, es esto de que en la Revolución de Mayo la gente pedía saber de qué se trata, en las calles, en las puertas del Cabildo, y de hecho por iniciativa de Mariano Moreno la primera junta, lanza la Gaceta de Buenos Aires. Que si uno lo lee un poco más a fondo se da cuenta que no es estrictamente un medio periodístico, sino que es algo que está difundiendo ideas de la Revolución y también la tarea revolucionaria, y bueno, en el primer número Moreno se encarga de dejar en claro que ese va a ser el objetivo.

Es decir, siempre desde los inicios de nuestra nacionalidad, por decirlo de alguna manera, ha existido una intención de dar a conocer lo que el gobierno hace, porque no obstante que todos los miembros de la Junta habían jurado defender los dominios de Fernando VII, al asumir, de todos modos ya había un germen republicano, un germen antimonárquico, que de hecho en determinados decretos, como el decreto de supresión de honores, quedaba expuesto que esa es nuestra primera norma de ética pública en estas tierras, antes de que fuéramos la República Argentina.

-Ahora, digamos, por un lado está la obligación del Estado y del gobierno de informar a los ciudadanos qué está haciendo con los recursos públicos pero por otro lado tenemos en Argentina, en la conversación pública, un tipo de publicidad oficial que es más de los funcionarios o el partido que del gobierno. ¿Cómo se llevan esos dos conceptos? La idea de que el gobierno tiene que comunicar lo que hace, sin, hasta ahí, ninguna referencia a gestión de ningún presupuesto en principio, con la irrupción y, digamos, crecimiento exponencial de los fondos destinados a esa pauta.

-Ahí el problema es el siguiente. Como Estado, como gobernante, vos tenés un deber de informar, de mantener a la sociedad informada a través de todas las plataformas y medios, para que no haya ningún espacio, ninguna persona que se vea privada de esa información.

Ese es un principio básico, está en la Ley de Acceso a la Información Pública. Pero en paralelo con este deber que establece esa ley, y que está en la esencia del sistema republicano y democrático, tenemos un limitante. Un limitante que es la ética pública.

Y hay una Ley de Ética Pública, que en su artículo 42, establece que todo tipo de campaña publicitaria del Estado, tiene que tener como requisitos una finalidad educativa, de orientación social o informativa, y que de ningún modo puede incluir nombres de funcionarios, imágenes de funcionarios, o símbolos que hagan a la autopromoción de los funcionarios. O sea que la voz del funcionario, el sello que se ha vuelto tan común en Argentina, «gestión apellido del gobernante», o alguna otra referencia, incluso a narrativas que son casi personalistas, son ilegales. Exacto, narrativas personalistas y también partidarias.

Porque en muchas publicidades vemos que lo que se está bajando, en realidad, es un discurso que tendría que estar haciendo el partido político, en todo caso del gobernante, pero no con los fondos destinados a que la gente se entere de qué es lo que está haciendo. Y ha ocurrido en diversos gobiernos, mucho más con un partido político en particular que con otros, pero que sí se baja línea política a través de la publicidad oficial. Y eso, obviamente, es una inequidad respecto de los partidos de oposición, porque se cuenta el partido de gobierno con un presupuesto extra, pero además afecta al partido de gobierno.

Porque el partido de gobierno, en vez de expresarse a través de sus instituciones y a través de las decisiones que tienen que tomar sus órganos partidarios, que son los que eligen los afiliados, por otra parte, no, se va a tener que expresar a través de los funcionarios. Entonces se traslada el poder comunicacional de un partido hacia quienes eventualmente, muchas veces por designación a dedo, están ejerciendo un cargo público. Y eso también desnaturaliza la función del partido político.

Pienso, incluso en lo que hemos visto en los últimos, no sé, 20 años, 25 años en Argentina, y tengo la sensación de que casi toda la publicidad oficial o pauta oficial es ilegal en esos términos. Una gran parte es ilegal y antes de que hubiera una ley específica, vamos a ser claros, esto empezó, en el libro lo exponemos, esto empieza en la época de Rosas, donde todos los elementos hasta de la convivencia social estaban signados por una marca del tirano en ese momento, desde su imagen en tacitas, adentro de las iglesias, o en la propia bandera argentina que incluía Federación o Muerte.

Y luego con la copia que hace Perón de lo que ocurría en las dictaduras previas a la Guerra Mundial, más precisamente en el gobierno de Mussolini, donde sí, ahí él usa todo un aparato estatal, no sólo en su gobierno democrático o elegido por el pueblo, sino ya desde su función de vicepresidente de facto, él empieza a controlar el aparato comunicacional con las categorías y los criterios del fascismo. Y eso obviamente trae, arrastra una cultura política que modifica, porque a partir de la derrota de Rosas en Caseros, todo lo que viene después es una constitución republicana democrática que repudia todo este tipo de actitudes autoritarias, dictatoriales, que es puesto en tela de juicio y se lo llama direcgtamente traición a la patria.

Pero bueno, después viene otra etapa donde se profundiza esto, viene un movimiento en sentido contrario, y bueno, y queda en la sociedad esta idea de que el gobernante puede hacer esto y la verdad que no puede, y es muy negativo, porque crea la idea falsa de que el gobernante personalmente es quien hace las transformaciones y omite que primero hay un pueblo que aporta con sus impuestos los fondos que detente el Estado, hay un Congreso que vota un presupuesto, bueno, hay un presidente que ejecuta también, y hay organismos de control y un poder judicial que custodia que eso no vaya donde no tiene que ir.

Entonces es un cúmulo de tareas que se hacen, es una tarea colectiva de la nación y atribuirlo a una persona, claramente es algo propio de gobiernos autoritarios. Entonces eso trae una cultura política que niega, tapa, la existencia de los distintos mecanismos institucionales que a veces eventualmente hasta son vistos como un obstáculo que el líder supera con lo cual es aún peor porque se pone como el líder contra las instituciones que es lo que ocurre muchas veces.

-Tengo la sensación de que el tema de la publicidad oficial, que yo he abordado mucho como periodista también, es un tema que está como huérfano, porque si bien tal como vos estás describiendo se registran ilegalidades y por lo tanto alguien tendría que hacer una denuncia y eso no ocurre. Los gobernantes no lo hacen y los políticos lo hacen sólo cuando están en la oposición y luego cambian si les toca ser oficialistas. La industria de la comunicación también depende en gran medida de esos recursos entonces no es un tema que quiera abordar tampoco. ¿Es así? ¿Es un tema huérfano? ¿Los jueces se ocupan? ¿Los fiscales? ¿Quién se ocupa de la publicidad oficial?

-Ahí hay varias cosas. Primero, se hace muy difícil introducir en los medios de comunicación este tema por lo que vos decís. Bueno, una sociedad empobrecida, medios que dependen mucho del Estado y obviamente temen, y con razón, que si no hay un incentivo personal en los funcionarios para hacer publicidad oficial, esa publicidad disminuye mucho.

Otro punto es quién controla. Nosotros tenemos como primera medida de contralor es la Oficina Anticorrupción quien tiene a cargo ser la autoridad de aplicación de la Ley de Ética Pública. La Oficina Anticorrupción de los tres pronunciamientos que ha tenido dos han sido a instancia nuestra que hemos presentado denuncias y ha fijado criterios.

Lo que pasa es que es tan masivo, se hace tan extensivo esto que es difícil y obviamente al no haber tampoco mucho interés en general ni siquiera a veces hay denuncias de parte de la oposición. Ojalá la oposición toda completa cuando le toca hacer oposición lo hiciera porque después viene otra oposición que también lo puede hacer. Entonces a mí no me preocupa tanto quién lo hace como el hecho de que se haga.

O sea que sí, es como vos decís y bueno, la Oficina Anticorrupción es un organismo que tiene una falla de origen, un mal diseño institucional por el cual no es independiente. Depende del Poder Ejecutivo que la asigna. Claro, nada más.

Ahora el Poder Ejecutivo, el presidente Alberto Fernández dictó un decreto de necesidad de urgencia que dice que la Oficina Anticorrupción es independiente. Pero, pese a que dice que es independiente, sigue designando a dedo al funcionario a cargo y sigue removiéndolo a discreción al funcionario que designa. Entonces ese tipo de independencia agregado a que un decreto de necesidad de urgencia se modifica con otro decreto de necesidad de urgencia.

Bueno, la verdad que no tiene una independencia y pese a lo cual sí en la gestión anterior [Mauricio Macri], Laura Alonso sí se pronunció en dos oportunidades y por denuncias nuestras contra ciertas vulneraciones de lo que son las normas de publicidad oficial que había cometido el gobierno y que el gobierno de ese entonces retrocedió y no volvió a cometer, hay que decirlo.

-¿Es necesaria la regulación de la publicidad oficial o, no sé, alguno exagera y dice en estos tiempos digitales no hace falta publicidad oficial, hay que prohibirla o restringirla al máximo?

-No, yo no creo que haya que prohibirla y el hecho de que haya medios digitales hace que en todo caso se tenga que trasladar publicidad que antes se hacía a través de una sola plataforma a más de una y obviamente lo cual no quiere decir que haya que gastar más porque se hará menos cantidad de publicidad en la televisión abierta y más en las redes sociales quizá. Pero sí quizá debiera estar más regulado en cuanto a cómo se envía ese contenido porque la regulación que tenemos hoy.

Hoy lo que no tenemos es una ley de publicidad oficial, tenemos la regulación en distintas normas, hay diferencias. Tenemos regulación sobre el concepto, que es lo que tratamos en este libro, es el concepto de cómo tiene que ser la publicidad oficial. Y ahí establece algunas prohibiciones y yo creo que independientemente de las prohibiciones quizá lo que tendría que lograrse a través de una norma es decir, más que cómo no tiene que ser, cómo tiene que ser.

Me refiero a que quizá podríamos lograr, por dar un ejemplo, que toda la publicidad tenga un fondo blanco, tenga el escudo de la nación o de la ciudad, depende de cuál sea el organismo, y el nombre del organismo que está específico, la secretaría o el ministerio que está comunicando, y concretamente la información sobre la obra.

Es decir, una manera de comunicar que pueda mantenerse en el tiempo que le dé continuidad jurídica al Estado y que sea lo mismo gobierne quien gobierne y que nos olvidemos un poco de eso de que cada gestión le pone un color a la comunicación para que se sepa que esto es mío y no de otro, que también son maneras quizá más solapadas de vulnerar los principios que deben regir esta materia. Así que sí, yo creo que deberíamos ir hacia una publicidad que sea más uniforme a lo largo del tiempo y que realmente se dedique a comunicar cuál es la obra de gobierno, cuánto costó y para qué sirve.

Y nada más que eso. Ningún agregado, ningún slogan que hoy lo usan para las campañas publicitarias del Estado y mañana lo usan en campaña política. Son todas trampas a las cuales se fue acostumbrando cierta dirigencia política para sortear las leyes que actualmente rigen.

Pero por sobre todas las cosas creo que lo más importante es esto, educar, difundir en estos temas. Porque no hay ley que pueda sostener algo que la sociedad no está convencida de llevar adelante. Y lamentablemente, si bien hay mucha dirigencia política que es respetuosa a estas cuestiones, quizá no es lo suficientemente combativa cuando alguien incurre en este tipo de vulneraciones de la norma y que además se incurre de manera permanente en muchos gobiernos de diferentes fuerzas políticas.

-Me da la impresión de que en la cuestión de la publicidad oficial hay algo así como, podríamos llamarlo con algunas comillas, la trampa federal, podría ser. Que es un gobierno local, por ejemplo, de una fuerza política republicana, democrática, que ve lo que sucede en las democracias del mundo y quiere imitarlas y dice voy a dictar una ley de regulación de la publicidad oficial, voy a impulsar en mi legislatura, y lo hace. Y luego ve que gobiernos de otros partidos políticos, en otras jurisdicciones, que de golpe aspiran a seguir creciendo. Entonces, ¿por qué se va a atar las manos, autorrestringiéndome la publicidad, si otras gestiones de otros colores partidarios con las que compite electoralmente no lo hacen, e incluso abusan de la publicidad oficial? Hay como un desincentivo a que haya normas, porque en realidad debería haber una norma de publicidad oficial en cada una de las 24 provincias, y una norma federal. Y, sin embargo, vemos muy pocas provincias, algunas con decretos, muy poquitas, muy vagas también en lo que regulan, una norma en la Ciudad de Buenos Aires que fue prácticamente vetada totalmente, y la ausencia de una norma federal, a pesar de algunos intentos, incluso con altísima unanimidad, como el que hubo en los últimos años durante la administración de Macri. ¿Cómo salimos de este laberinto?

-Creo que, obviamente, como en todo Estado, la Nación es quien lleva la mayor responsabilidad. Y me parece que ya que va a haber elecciones y que hay candidatos compitiendo en esta materia, sería bueno que quien le toque lleve adelante una política muy clara con este tema. Y, bueno, yo creo que, en definitiva, se trata de cultura cívica, ¿no? Porque, en definitiva, es eso.

Acá estamos acostumbrando a la ciudadanía, desde que tiene uso de razón, a que las obras son del gobernante, las obras se las tenemos que agradecer al gobernante, y hay que aplaudirlos y todo eso. Y, bueno, la verdad es que no es así. La gran parte de ese esfuerzo la hace la ciudadanía, y eso es lo que no se entiende a veces, ¿no? Entonces, atribuir que se atribuya a determinada persona, personalidad, personaje, determinada obra, es una aberración desde el punto de vista republicano y democrático, y es un deber educar en función de los principios de nuestra Constitución.

Las conveniencias políticas se entienden, pero me parece que están en otro ámbito, están en otro plano, muy por debajo de esta necesidad. Hay contaminación de la discusión pública, de la conversación mediática, a partir de la publicidad oficial. Es ese también, que, bueno, obviamente hay un criterio que tiene que ver con la buena administración de los recursos públicos, ¿no? A qué se asignan los recursos.

–Pero acá también, este elemento de la publicidad, tiene otro condimento que es difícil seguramente de establecer, pero que hay una percepción, ¿no? De cuánto altera la conversación pública, cuánto habilita la voz de los opositores que de golpe no gestionan presupuestos publicitarios, o cómo compiten en esa habilitación presupuestos de distintas jurisdicciones. ¿Hay una incidencia, digamos, en el sistema democrático de la publicidad?

-Quien detenta el poder comunicacional del Estado Nacional, si lo usa mal y lo usa para beneficio personal, para beneficio partidario, claramente está poniendo en inferioridad de condiciones a sus adversarios políticos. Ahora, nada es irreversible, y yo creo que una gran oportunidad tienen los opositores cuando eso ocurre. Cuando llevan este tema adelante, denuncian estas cosas y le hacen ver a la ciudadanía que lo que están haciendo es utilizar sus impuestos con una finalidad propagandística y no de publicidad oficial.

Y si se logra establecer ese criterio, si se logra concientizar a la ciudadanía de que las cosas tienen que ser de una manera republicana y democrática, obviamente yo creo que a la larga esa conducta va a ser repudiada. De hecho, vos vas a notar que en los distritos, esto puede pasar en todos los distritos, quiero aclarar, pero digo que en los distritos donde hay mayor cultura cívica, algunas provincias de nuestro país en particular, estas cosas no son tan groseras. Ocurren, pero no son tan groseras.

Y hay otros donde directamente te ponen fulanito conducción en el auto de la policía local, digamos. Entonces, creo que esto es un elemento más de lo que es la cultura cívica. Lo que pasa es que, yo insisto, porque hace a la formación del ciudadano.

Porque vos, el chico va a la escuela y le pueden enseñar, que no se lo enseñan, pero le pueden enseñar lo que vos quieras sobre la cultura cívica, sobre la ciudadanía, la importancia, pero sale a la calle y ve que hay un señor que es el que le da todo y el que le regala todo. Entonces, así no hay posibilidad de educar en una democracia republicana. Y bueno, estamos educando para la tiranía, aunque no haya una tiranía estrictamente dicha, pero estamos educando para otra cosa.