Servicio Universal: uso político territorial, falta de planificación, plazos vencidos y descontrol en el reparto de casi US$ 1000 millones

El 1% del dinero que los usuarios le pagan a las empresas de telecomunicaciones por servicios de conectividad termina en manos del Ente Nacional de Comunicaciones (Enacom), organismo que lo distribuyó con discrecionalidad e irregularidades, sin planificación y con nula transparencia. En esa frase podría resumirse la historia del Fondo Fiduciario de Servicio Universal (FFSU), que entre 2016 y 2023 acumuló y asignó AR$ 107.000 millones nominales, de los cuales desembolsó aproximadamente la mitad.

Si se tomaran los fondos adjudicados en cada año al valor del dólar MEP promedio de cada período, esa cifra llegaría a los 967 millones de dólares. Si el cálculo se hiciera con un criterio más conservador al valor del dólar MEP al final de cada año, no bajaría de 571 millones de dólares.

Mediante un pedido de acceso a la información pública Convercom.info obtuvo al listado de beneficiarios de los fondos asignados entre mayo de 2016 y diciembre de 2023 incluidos en 593 expedientes que atraviesan dos administraciones presidenciales completas. También accedió a la presentación de la Comisión del FFSU creada por le resolución 4/24 del Enacom con el objetivo de «elaborar un informe multidisciplinario que contenga un análisis profundo y pormenorizado del destino de los fondos del servicio universal».

Acceso a la planilla con el listado de programas, beneficiarios y montos adjudicados y desembolsados en cada caso

Además, con base en las secciones comerciales de los boletines oficiales nacional y de las provincias, Convercom.info identificó a los titulares (socios o directivos) de buena parte de los principales beneficiarios. Y también envió consultas a fuentes oficiales y del sector privado que accedieron a confirmar o corregir datos a condición de mantener en reserva su identidad.

Existe también un informe de la Sindicatura General de la Nación (Sigen) sobre el FFSU cuyos resultados no han sido divulgados.

De las fuentes documentales se concluye que los fondos fueron asignados con numerosas irregularidades, sin un plan estratégico, con falta de controles, priorizando la acción política partidaria territorial y con una llamativa presencia de conflictos intra-estatales.

Convecom.info consultó en tres oportunidades a la intervención del Enacom si tiene previsto denunciar estos casos en la Justicia pero al cierre de esta edición no había logrado una respuesta.

La comisión auditora estuvo conformada por tres funcionarios de línea del mismo Enacom: Pedro Pablo Balian, subdirector de la Dirección Nacional de Desarrollo de Competencia en Redes y Servicios; Ariela Haydee Nicosia, analista del área de Planeamiento para el Desarrollo de Redes y Servicios; y Mauricio Franco, a cargo de la firma del despacho de la Dirección Nacional de Fomento y Desarrollo, quienes produjeron y firmaron el informe final. En la versión de ese trabajo, que podría no ser la definitiva, se indica que la información utilizada para el relevamiento y análisis se obtuvo de los expedientes cargados en el sistema GDE (Gestión Digital de Expedientes), lo aportado por la dirección de Fomento y Desarrollo y entrevistas al personal de esa misma dirección.

Según dicho informe (que tomó valores nominales y no los ajustó y se limitó a revisar documentación sin controles in situ), el fondo acumuló AR$ 107.992.369.404, de los cuales se adjudicaron AR$ 95.598.064.982 y se pagaron $51.388.990.796. Pero de la planilla entregada por el Enacom a este medio, la suma de lo adjudicado totaliza $100.237.118.260, es decir que existe una diferencia de $ 4639 millones.

En el reparto de los fondos según la ubicación de los proyectos se destaca la provincia de Buenos Aires, que acaparó $ 16.266 millones, seguida de Tucumán, $ 2342 millones; Misiones, $ 2132 millones; Salta, $ 2096 millones; Chaco, $ 1555 millones; La Pampa, $ 1438 millones; Mendoza, $ 1350 millones; y Santa Fe, $ 1287 millones. Las demás jurisdicciones se encuentran por debajo de los mil millones. En total, todas suman los AR$ 48.000 millones desembolsados.

Las conclusiones de la auditoría y lo que ésta no menciona

Las siguientes son algunas de las conclusiones a las que llegó la comisión que auditó los papeles del FFSU:

No se observó la existencia de un plan estratégico que haya detectado las necesidades y requerimientos sociales, la demanda existente, la evolución tecnológica y los fines dispuestos por el Estado para acortar la brecha digital.
No se verificaron antecedentes que respalden la elección de los programas ni los montos asignados a cada uno de ellos.
No se observaron pautas ni procesos de seguimiento a fin de dar cumplimiento en término a las obligaciones emanadas de los convenios suscriptos para cada proyecto adjudicado por parte de los beneficiarios.
No se encontraba ordenada ni actualizada la información oficial disponible. La comisión auditora debió realizar un trabajo de búsqueda y vinculación de datos, encontrándose ausencia de uniformidad en el armado de los expedientes, documentación no asociada a los trámites originales e imposibilidad de corroborar la integridad de la información recibida y la trazabilidad de la documentación vinculada a cada programa. También se advierte documentación faltante.
En proyectos basados en aportes no reembolsables (ANR), al 23 de abril de 2024, existían 414 expedientes, de los cuales 257 están vencidos (pendientes de rendición, adecuación, análisis, verificación, baja, cierre, etc), 131 en proceso de ejecución (la mayoría con rendición pendiente o pendientes de pago), y 26 en los que aún no se firmaron los convenios. El Enacom envió 127 intimaciones y recibió sólo 48 respuestas.
En los proyectos de aportes no reembolsables (ANR) para brindar conectividad en localidades de menos de 30.000 habitantes, villas de emergencia («barrios populares») e instituciones educativas, se detectaron costos por abonado muy por encima del mercado. En el programa de «barrios populares», el costo por abonado llegó a los 941 dólares; en el programa ANR 2500, a los 661 dólares; y en el programa ANR 30.000, se ubicó en 263 dólares. El valor promedio de mercado sería de 170 dólares, aunque hay discusión entre técnicos sobre la pertinencia de ese cálculo.

En el programa de equipamiento y servicios se observa un pago de $ 36 millones por una capacitación adjudicada a la Universidad Pedagógica Nacional (Unipe). Debían ser 2500 becas de capacitación a los beneficiaros de un número idéntico de tablets pero sólo se pagaron fondos equivalentes a 1007 becas de las cuales «no existen en el expediente elementos que acrediten la realización efectiva de la capacitación». Tampoco «existen constancias de afectación de las 2500 tablets del programa».
En el programa Conectando con vos, en el cual se adjudicaron 378.000 tablets, la comisión recomendó realizar un inventario de tablets en poder del Enacom y el Correo Argentino, y hacer un seguimiento de la entrega para cotejar su destino. Además, pidió «articular con premura» con otras dependencias estatales para la entrega del stock remanente considerando su impacto en sectores vulnerables evitando la curva de obsolescencia de dicho equipamiento». Pasado en limpio: el Enacom no tiene idea de cuál es el stock de computadoras y tablets.
Sobre las auditorías externas encargadas (en general la Universidad Tecnológica Nacional), la comisión recomendó «revisar la ejecución de los contratos y facilitar la realización de las auditorías pendientes», establecer una guía o manual de procedimientos para estandarizar los procesos; y adjudicar contratos de auditorías «a partir de concursos o licitaciones para consultores independientes o universidades«.
La auditoría registra varios conflictos intraestatales entre el Enacom, el Fideicomiso, Correo Argentino y Arsat, con intimaciones cruzadas por incumplimientos de servicios o de pagos (por ejemplo, en el programa Conectando con vos de reparto de tablets.
En el caso de los proyectos de despliegue de redes en villas de emergencia y de fondos destinados a Arsat, las conclusiones del informe de la comisión interna del Enacom sobre las auditorías de la Universidad Tecnológica Nacional (UTN) son lapidarios: en el caso de los «barrios populares» se realizaron 39 verificaciones y sólo cinco tienen informes finales; 32 proyectos están vencidos; y en el caso de las auditorías a Arsat, existen informes pendientes e inconvenientes planteados por la empresa por falta de información acerca de los plazos de cumplimiento de las tareas de revisión y control a cargo de la universidad. La comisión subrayó que, en cuanto a la gestión administrativa de las auditorías, «los procesos solían ser informales con envíos de mails y no a través de herramientas como el sistema GDE», que permitiría una trazabilidad de las tareas.

Pero la comisión auditora no se detuvo en otros aspectos llamativos, como los siguientes:

La aprobación de proyectos presentados por municipios o ministerios que ya venían atados a beneficiarios privados -empresas o particulares- sin licitación ni concurso previo. Es el caso de los municipios de La Matanza, Mercedes, Ezeiza, Cañuelas, Berazategui, Tandil, Baradero, San Andrés de Giles y Tornquist (Buenos Aires); Puerto General San Martín (Santa Fe) y Concepción (Tucumán). Por este mecanismo se adjudicaron $ 1281,4 millones, de los cuales se pagaron efectivamente $ 594,5 millones. De esa forma fueron beneficiadas Grupo Ittel-Ittel Services, Megalink, Efeyse, Araceli del Rosario Leoguera, Exanet, Neophone Argentina y la Coop. Eléctrica de Tornsquist. La mayoría de estos convenios se encuentran vencidos o directamente no llegaron a firmarse. En su momento, la entonces representante de la oposición en el directorio del Enacom Silvana Giudici (PRO) votó negativamente estas resoluciones por carecer de compulsas públicas y tratarse de adjudicaciones a dedo de los intendentes (por ejemplo en el caso de Exanet y la Municipalidad de Berazategui).
Algunas de las empresas beneficiadas fueron constituidas pocos meses antes de ser inscriptas en los registros del Enacom, y numerosas firmas ajustaron sus estatutos entre finales de 2023 y principios de 2024 para incluir de alguna forma la prestación de servicios de telecomunicaciones. Del informe de la comisión no se desprende que se haya hecho ese cotejo. Como consta en actas del directorio del Enacom, Giudici también había señalado en su momento sobre esta particularidad al plantear objeciones al breve lapso entre el otorgamiento de la licencia de telecomunicaciones y el aporte no reintegrable.
Muchas organizaciones beneficiadas con fondos para el tendido de redes de conectividad carecían de todo antecedente o conocimiento de la actividad (recicladores, limpieza, comedores sociales, etc).
En el pedido de acceso a la información pública realizado por Convercom.info, la Dirección Nacional de Fomento y Desarrollo del Enacon, se excusó de brindar datos sobre «las empresas contratistas a cargo de las obras a realizarse, como así también, los nombres de los profesionales técnicos y apoderados intervinientes en cada proyecto» porque «no resultan datos de interés para el registro» de esa dirección. Aunque luego agregó que no habría impedimento en brindarlo.
En esa respuesta, que lleva la firma del funcionario Mauricio Franco -y que se reproduce al final de esta nota-, se indicó que «los pliegos que rigen los distintos programas y/o proyectos, disponen que finalizado el proyecto se requerirá la inspección final In-Situ» y que «se labrará el Acta de Cierre la cual será conteste con el proyecto oportunamente aprobado». Sin embargo, la comisión auditora -de la que el mismo Franco fue parte- no revisó o no informó sobre la revisión de actas de cierre y control in situ, sino todo lo contrario. Aclara específicamente que no se hicieron controles en los lugares donde debieron realizarse las obras y al mismo tiempo señala inconsistencias en la presentación de informes de auditoría de la UTN.
El informe de la comisión ofrece -sin profundizar- alguna información sobre consultores y proveedores en el caso de los proyectos de villas de emergencia, pero omite esos datos para los casos de otros programas, como equipamiento, prestadores pymes y cooperativos, y organismos estatales (ver gráfico a continuación). En los programas que involucran a sociedades con participación estatal mayoritaria (conocidas en la jerga como SAPEM), en el que se adjudicaron $ 4923,8 millones y se desembolsaron $ 2374 millones, no se hizo ese detalle y -según fuentes del sector consultadas por este medio- podrían haber sido terreno propicio para la corrupción.
También se verifica el uso político territorial de los fondos con asignación a organizaciones kirchneristas, como El Hormiguero (La Cámpora), la mutual cordobesa Carlos Mugica (UTEP) y La Poderosa (Garganta Poderosa), entre otras entidades que adhirieron a la candidatura presidencial de Sergio Massa o al gobierno de Alberto Fernández. Consultado por el diario La Nación sobre el reparto partidario del dinero del FFSU, el último presidente del Enacom, el massista Claudio Ambrosini, confirmó la práctica: «La política es un poco así. Nosotros quisimos apoyar más a ciertos intendentes peronistas, como la gestión de Macri le dio una mano a las provincias de Jujuy y Corrientes, y a los peronistas les dieron poco, pero es así. Al mismo tiempo, el primer ANR de mi gestión fue a la provincia de Neuquén, donde gobernaba alguien que no era nuestro”.
Entre las cooperativas, algunas de las más beneficiadas fueron la de Zárate, presidida por José Luis Mangini, ex candidato kirchnerista a intendente de ese partido y dirigente peronista vinculado a Sergio Berni, y la Cooperativa de Trabajo Lara, especializada en limpieza y desinfección, presidida por el ex funcionario kirchnerista Matías Abinet, vinculado en el pasado al entonces ministro de Planificación Julio de Vido y más recientemente a su sucesor, Gabriel Katopodis. La cooperativa Lara, con sede en el partido de Merlo, presta servicios principalmente a municipios peronistas y a organismos públicos.
Los proyectos Delta Conectado I y II, que se centraron en los partidos de Tigre y San Fernando -ambos gobernados en su momento por intendentes massistas y con la esposa del mismo Massa, Malena Galmarini, como precandidata en el caso de Tigre-, fueron adjudicados en $ 448 millones de los cuales se desembolsaron $ 115 millones. Los proyectos fueron adjudicados a la cooperativa de Zárate.

Claudio Ambrosini, ex presidente del Enacom

La historia del Fondo Fiduciario de Servicio Universal

El FFSU fue creado por la ley de telecomunicaciones N° 27.078, conocida como Argentina Digital, sancionada el 16 de diciembre de 2014, y puesto en marcha en 2015 cuando se suscribió un contrato de fideicomiso con el Banco Nación, que fue seleccionado para su administración. El primer reglamento general fue aprobado ese año por la entonces Autoridad Federal de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (Aftic), fusionada con la autoridad audiovisual (Afsca) en el Enacom en 2016.

Pero la idea de una fuente de financiamiento para la universalización de los servicios telefónicos tiene una prehistoria que viene de muchos años atrás: el pliego de privatización de Entel (punto 11.2) de 1990 creó un fondo especial con el 0,75% de la facturación bruta y el decreto 764/2000 de apertura del sector de telecomunicaciones, firmado por el presidente Fernando de la Rúa, incluyó un primer reglamento para un esquema de subsidios de Servicio Universal que nunca se implementó de manera efectiva hasta 2016.

Tampoco son nuevas las sospechas de irregularidades en el reparto de los recursos que, en teoría, deberían contribuir a la universalización del servicio. Entre otras cosas, ya por entonces se percibía el carácter político territorial de la selección de los proyectos y se advertía de prácticas poco transparentes.

En 2021, cuando fuentes empresariales indicaron al diario La Nación que empleados del Enacom condicionaron el otorgamiento de certificados de libre deuda -exigidos entonces para participar de los concursos- a la contratación de una empresa en particular, y luego de la consulta periodística, el organismo presidido en ese momento por Claudio Ambrosini -antiguo vocero de Sergio Massa- decidió eliminar ese requisito. Durante la gestión macrista, Ambrosini también había integrado el ente como representante de la oposición.

Entre 2015 y 2019, durante la presidencia de Mauricio Macri (que empezó con un precio del dólar de $14 y terminó con ese valor en $78), se adjudicaron $ 8220 millones y se pagaron efectivamente $ 6872 millones, el resto (87.376 millones de pesos nominales) se adjudicó entre 2019 y 2023, durante la gestión de Alberto Fernández (que comenzó con un precio del dólar a $78 y terminó con otro a $1025).

Durante la administración Macri, se informó la distribución de esos recursos en una página de datos abiertos del Enacom que fue prácticamente desactivada por el cuarto gobierno kirchnerista y aún no fue relanzada. En el período macrista, cuando el Enacom estuvo presidido por Miguel Godoy -antiguo vocero de Macri- y Silvana Giudice, se priorizaron las empresas públicas en el reparto de los fondos (Arsat, Educar y Banco Nación, entre otras).

Las ocho categorías de proyectos identificadas por la auditoría

Los programas creados para ser financiados por el FFSU no tenían ninguna estructura ni lógica predeterminada. De hecho, hay varios programas que tenían previstos en conjunto una suma de $ 13.670 millones que no tuvieron adjudicaciones ni desembolsos, «ya sea por ausencia de propuestas o incumplimiento de requisitos», según la comisión interna que auditó el fondo. Esa lista incluye, entre otros, comunidades indígenas, polos tecnológicos cooperativos, servicio penitenciario, sistema ferroviario, tasa preferencial del Banco de Inversión y Comercio Exterior (BICE), asistencia a prestadores ante emergencias y catástrofes, clubes de barrio e internet gratuito en rutas.

El seguimiento de cada expediente relevado por la comisión auditora puede hacerse a través de este link a una visualización en Power BI (que se encontraba activo al 30/08/2024)

El 92% de los fondos que sí se pagaron y el 91% de los fondos adjudicados fueron a tres tipos de planes: compra de equipamientos y servicios para el acceso a TIC; subsidios a prestadores pyme y cooperativos; y subsidios a la estatal Arsat. La comisión evaluadora del FFSU del Enacom agrupó todos los programas en las siguiente ocho categorías:

1) Equipamiento y servicios para el acceso a TIC y alfabetización digital (tablets, access points, notebooks), en el que se gastaron $ 20.683 millones;

2) Prestadores pyme y cooperativos (aportes no reembolsables para la construcción o ampliación de redes en localidades de hasta 30.000 habitantes o villas de emergencia -también conocidos por el eufemismo “barrios populares”-), en el que se gastaron $ 15.922 millones;

3) Arsat (acceso a Internet satelital en localidades pequeñas y extensión de la red federal de fibra óptica), que gastó $ 10.000 millones;

4) Sapem (aportes no reembolsables destinados a empresas con participación estatal), que recibieron desembolsos por $ 1892 millones;

5) Instituciones públicas (aportes no reembolsables para acceso a internet de entidades de salud, educación, seguridad, etc), con gastos por $ 1115 millones;

6) Establecimientos educativos (pisos tecnológicos y acceso a internet para escuelas), en el que se gastaron $ 869 millones;

7) SCMA (redes de servicios móviles con compensación directa del propio FFSU), sin desembolsos efectivos);

8) Otros (auditorías y seguimiento del Renabap y tasas de créditos del Banco Nación para capital de trabajo de licenciatarios), en los que tampoco hubo desembolsos.

El reparto de fondos por tipo de beneficiario

El 98% de los fondos se distribuyeron entre sociedades comerciales (65,6%), organizaciones estatales (25,8%) y cooperativas (6,1%). El resto se lo llevaron asociaciones civiles, fundaciones, individuos particulares y universidades, en ese orden.

Desagregadas por tipo de beneficiario, el reparto se dio de la siguiente manera:

Sociedades comerciales (SA, SRL, SAS) fueron adjudicadas con AR$ 64.993 millones, de los cuales cobraron $ 33.298 millones en proyectos aprobados en 262 resoluciones.
Organizaciones estatales (nacionales, provinciales o municipales) fueron adjudicadas de manera directa con $ 26.511 millones, de los cuales cobraron efectivamente $ 13.822 millones en proyectos aprobados por 42 resoluciones. Algunos proyectos de origen municipal o provincial, que fueron adjudicados directamente a particulares y empresas, no están comprendidos en esta suma.
Las cooperativas fueron adjudicadas en $ 6145 millones de los cuales cobraron $ 3040 millones en proyectos aprobados en 220 resoluciones.
Asociaciones civiles y fundaciones fueron adjudicadas en $ 1090 millones de los cuales cobraron $ 523 millones en proyectos aprobados por 20 resoluciones.
Individuos particulares fueron adjudicados con $ 1045 millones de los cuales cobraron $ 504 millones en proyectos aprobados en 35 resoluciones.
Universidades fueron adjudicadas en $ 449 millones de los cuales cobraron $ 198 millones en 13 resoluciones, que beneficiaron casi en su totalidad a la Universidad Tecnológica Nacional (UTN).

El Estado nacional se apropió de $ 21.589 millones (Arsat, Correo, Banco Nación, Educar y la Sindicatura) de los cuales percibió $ 11.448 millones. Trece provincias con sociedades estatales recibieron fondos, las más beneficiadas fueron Chaco (adjudicado, $ 923 millones; desembolsado, $ 437 millones) y La Pampa ($ 826 millones y $439 millones, respectivamente) en los últimos dos años. El Chaco de Jorge Capitanich y La Pampa de Sergio Ziliotto, cuyo abogado asesor -creador de la estatal Empatel-, Alejandro Gigena, integró el último directorio Enacom en representación del kirchnerismo.

En 2019, con un tipo de cambio más favorable, Jujuy había sido adjudicado con $ 218 millones, de los cuales cobró $ 75 millones; y Corrientes, beneficiada con $ 153 millones que fueron efectivamente cobrados. Ambas provincias eran administradas por la alianza Juntos por el Cambio.

Entre enero y abril de 2024, no se hicieron desembolsos aprobados por programa.